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| 《2006年海事劳工公约》已经生效，中国准备好了吗？ |
编者按：作为影响全球海员利益的“权利法案”——《2006年海事劳工公约》已于8月20日对我国生效，该公约整合了国际劳工组织85年来制定的68个现行海事劳工公约和建议书，涵盖了海员就业条件、船上设施、海员社会保障等方面的内容，从而使全球海员劳动权益保护有了统一的国际标准。然而，当我国海员张开双臂喜迎该公约的同时，国家有关部门、航运企业、船员管理机构等却几家欢乐几家忧。笔者在充分调查了解的基础上，努力寻找我国海员管理现状与公约要求之间的差距，为国家下一步立法及管理举措提供有力的建议和借鉴。
海员是海上生产及运输活动的执行者，前国际海事组织秘书长米乔•普勒斯曾评价海员职业：“世界上如果没有海员，将有一半的人挨饿，将有一半的人受冻。”所以，国际及国内社会重视对海员职业的基本权益保障，是人类社会发展的需要和文明进步的表现，也是中国推进市场经济建设的需要，更是打造航运大国的需要。随着2012年8月20日菲律宾批准《2006年海事劳工公约》，成为该公约的批约国，这部旨在保证海员体面劳动的标志性公约满足了生效条件，即批约国达到30个，批约吨位达到全球船舶总吨的33%。这意味着作为全球海员福音的《2006年海事劳工公约》已于2013年8月20日正式生效。中国国内有关机关、航运企业、船员服务机构等也紧锣密鼓地做好各项准备工作。让我们一起盘点下，各项工作的准备进度和筹备情况。
海员队伍：数量世界居首，低价竞争，维权培训内容欠缺
海员作为一种特殊的职业，对从业人员具有相当高的职业素养要求。海员不仅要有强健的体魄、娴熟的专业技能，还要具备良好的心理素质、较强的环境适应能力、应对突发事件的应变能力和吃苦耐劳的品质。尤其跑远洋运输的海员，往往要面对茫茫的大海，忍受长时间的海浪的颠簸，亲历海盗追踪的惊吓，经受半年以上乃至一年的船上难熬的寂寞。
在我国由航运大国向航运强国迈进过程中，海员队伍日益壮大。据《环球时报》报道，我国目前海员65万人，我国的海员数量居世界第一位，每年有10万人次的中国海员服务于外国籍和港澳台地区籍船舶，且每年以约7000人次递增。尽管如此，据国家海事局统计，我国每年需求的国际海员人口缺口超过10万，而目前我国海运相关专业院校每年培养的大专生只有5000人左右、普通船员2万人左右，远远不能满足市场的需求。
但同时，我国海员综合待遇、社会地位与国际上其他国家仍有不小差距。目前国内海员的社会保障体系还不够健全，仅参照了陆上用工模式设立了相应的保险，未能结合其流动性强、离岸时间较长等特点制订合理的规费标准。同时，由于存在不同形式的劳务公司，海员的规费也存在缴纳、部分缴纳、完全不缴纳等多种情况，这不仅给海员今后的医疗、养老问题带来隐患，同时也会造成不同劳务公司经营成本的巨大差距，促使劳务市场的不公平乃至低价竞争。由于国内人们生活水平不断提高，愿意把跑船作为终生职业的人越来越少，航海大专院校毕业生，多数不愿意把跑船当成终生职业，真正能将海员作为终生职业的不足20%。而在国外，许多欧洲国家的船长都是在船上工作了一辈子，直到退休时才会到陆地找比较稳定的工作，这是因为国外有关海员福利待遇方面规章制度比较健全，使他们可以放心地长期从事自己喜欢的行业。而且在国外，海员是非常受社会尊敬的。
海员自我维权法律知识欠缺。笔者查看了全国12个海员培训网站的培训课程，仅侧重航运技术、航运安全方面的内容，尚未发现将海员法律维权培训作为其中课程内容。从国内航运院校的课程设置来看，包括多所航运重点院校在内，几乎都没有把海员权益尤其劳动权益维护作为重要课程来设，更不用说在民办航运类学校设置该类课程。这对于我国海员权益的自我维护和塑造我国海员的国际形象来讲，都是大为不利的。此外，《2006年海事劳工公约》A5规则规定，有关海员投诉程序的规则和标准，应分为船旗国责任下的海员船上投诉程序和港口国责任下的海员岸上投诉程序。国家交通运输部制定了《海员船上工作和生活条件管理办法》第57条也做了落实的具体规定。无论船上还是港口国的岸上投诉程序处理，都需要包括高级海员船长等在内的海员知晓相关权益内容及解决纠纷的途径，因此，这都需要把海员维权课程作为海员培训的必备课程内容。
航运企业：做好行业自我约束，重视海员劳动关系管理
随着《2006年海事劳工公约》的生效，航运企业要积极做好各项准备工作，尤其做好“海事劳工证书”和“海事劳工符合声明”申办的自我评估和自我审核，确保顺利取得“海事劳工证书”和“海事劳工符合声明”。为保证公约有效实施，公约规定了船旗国检查和发证的责任，港口国监督使各成员国能够履行公约在外国船舶上实施和执行公约标准方面进行国际合作的责任，以及海员提供国确保各成员国履行本公约关于海员招募和安置以及对其海员提供社会保障的责任。其中包括对船东和船员管理运作、船员的福利待遇、船员职业安全与健康、船员招募与安置、船舶设计与建造等诸方面规定，这些规定必将对航运企业经营带来相当大的影响。
作为航运企业，要做好履约应对工作，确保船舶不因海事劳工条件问题被滞留。而我国当前多种用工形式并存，我国的船员市场上既有与船东直接签订劳动合同的公司制船员，有与服务机构签订劳动合同的代理制船员，也有社会自由船员。当前，我国海员劳务市场很多既无自有船舶又无自有海员的劳务代理机构通过“挂靠”方式成为某些有资质公司的下级代理违规使用经营权，使外派海员劳务市场处于无序、不公平竞争状态。同时，一些外国船东通过在我国境内设立船舶管理公司也在变相地从事直接招募和雇佣中国海员工作，扰乱了我国外派海员劳务市场的正常经营秩序。
为规范船员服务机构市场，我国海事主管部门出台了《船员服务管理规定》和《海员外派管理规定》，强调了船员派出机构的责任。2013年7月26日施行的《海员船上工作和生活条件管理办法》，对船员上船协议的内容提出具体要求和规范，这将会对船东和船员外派服务机构是个挑战，尤其对目前我国不规范的船员劳务市场提出了约束。由于集体协议或上船协议作为劳工符合声明的重要组成部分，将是PSC检查的必查项目。因此，航运企业要高度重视集体协议和上船协议的签署，加强对协议的落实与管理，切实保护船员和船东的基本权益，才不至于造成港口国扣船的被动局面。
海员管理机构：多头管理易推诿，亟需科学分工
按照《2006年海事劳工公约》要求，各成员国的“主管当局”是指有权就公约规定的事项颁布和实施具有法律效力的条例、命令或其他指令的部长、政府部门或其他当局。同时，公约赋予海事管理部门的职责包括证件管理、船员上船工作最低要求管理、船员就业生活条件管理、船员招募和安置服务机构管理、船东管理、船员劳动保障投诉管理等工作内容。在我国，交通部海事局、商务部以及人力资源和社会保障部之间存在海员劳务管理上的职能交叉，使船员行业主管部门——交通部海事局，很难在实际工作中根据公约要求形成有效的劳工监察机制或对涉及的其他政府主管部门进行过多干涉或提出相应要求。
结合我国船员立法现状，海事管理机构承担我国船员权利保障监督检查的主要责任，负责统一实施船员管理工作，包括船员引航员培训、水上交通安全监督管理处置、船员中介服务机构管理等职责。船员用人单位必须遵守国家有关劳动和社会保障的规定，劳动保障执法部门有权对船员用人单位劳动法律执行情况进行监督检查。遗憾的是，法律行政法规未能进一步明确上述执法部门的具体分工权限。目前实务中，海上的船员权益检查主要由海事局来负责，陆上由当地劳动执法部门（主要是劳动监察大队）负责。
可见，如果海员权益受侵害，可能出现各执法部门交叉执法，互相推诿，进而严重影响执法效率的问题。综合公约和我国立法、执法现状，最合理的权限分配为由海事机构统一受理、统一执法。船员的权益遭受侵害时，海事管理机构在检查中发现是最有效、最便捷的途径，而船员一旦被侵权向海事管理机构投诉也被认为是最简单、最容易的渠道。所以，笔者建议由海事机构负责船上工作和生活条件的监督检查，陆上海员的劳动权益纠纷由海事机构牵头，劳动监察部门与海事机构共同组成船员陆上投诉联合办公室，由政府、船东协会、海员工会三方代表参加，一同制止侵害船员合法权益的非法行为，将是国家进一步规范船员管理和明确船员权利保障部门职责最为有效的方式。
海员诉求渠道：破除管辖混乱局面，统一投诉维权渠道
尽管我国法律及最高人民法院答复文件对船员劳务纠纷案件受理程序，作了一系列规定，明确规定对于涉及船长、船员和在船上工作的其他在编人员根据劳动法律、行政法规或者劳动合同所产生的工资、其他劳动报酬、船员遣返费用和社会保险费用的给付请求，属于第一顺序的船舶优先权请求。有关船员劳务合同纠纷的案件，当事人可起诉可仲裁，即可以向海事法院起诉，也可以向劳动仲裁院申请仲裁，不受劳动仲裁程序前置的限制。但在实务处理中，从全国不少地区劳动争议仲裁委员会、法院的做法来看，显得比较混乱，存在多种版本的处理方式：部分海事法院直接不受理，告知当事人直接去劳动仲裁；部分劳动仲裁院以海员案件复杂、自身无能力审理为由直接不予受理，告知当事人去海事法院起诉；或者经劳动仲裁后，当事人又起诉到基层法院，不满基层法院判决又上诉到中院等等。中间净是苦了当事人，也引起了当事人乃至社会对司法统一的信任。
《劳动争议调解仲裁法》、《劳动争议仲裁委员会组织规则》，都对劳动争议仲裁员资格规定了非常低的门槛。笔者曾到部分海事法院、劳动争议仲裁委员会进行调研和采访，结果表明：目前我国劳动争议仲裁委员会的仲裁员资格门槛较低，专职劳动争议仲裁员较多没有法学背景（不少人员为部队转业干部），他们从事劳动仲裁工作前，经过两个月的突击培训后即可上岗裁决案件。而海员劳动争议案件的特殊性、涉外性、极强的专业性特点非普通的劳动争议仲裁员所能胜任。而海事法院对招录法院审判人员的门槛作了更高的要求，目前倾向于硕士研究生、博士研究生，且要求通过国家司法考试，此外，部分审判岗位对外语水平、航海经历等提出了更高的专业要求。海事法院在审理涉外案件中，更多选择了合议庭方式来审理，这样能在很大程度上保证了案件的公正公平和效率。《2006年海事劳工公约》对我国生效后，对海员劳动纠纷提出了更高的要求，当前我国的行政司法也面临着挑战和改革。
因此，建议国家立法机关以立法的形式规定海员劳务纠纷统一由海事法院集中受理或者交由海上劳动关系三方协调机制办公室（政府（海事）、船方、工会共同参与），不再交由劳动争议仲裁委员会处理。
海员相关立法现状：缺少统一立法规范，立法层级低，亟需提高立法层级
《2006年海事劳工公约》即将生效，我国承担履约义务的主要途径即是通过《船员条例》、《管理办法》及其他法律、法规、部门规章和规范性文件的转化来实现的。目前已有的《船员条例》属行政法规，刚通过的最具操作性的《海员船上工作和生活条件管理办法》仅属于部门规章，两者的效力和位阶均低于一般法律。
我国需要专门制定一部系统的《船员法》，这在海商法学界、航运界等早已有所呼吁。但在如何具体制定这样一部合乎我国立法规范，需要系统整合国内各部门执法权限，同时要结合公约的规定，对原有的国家劳动法律法规、部门规章和司法解释进行梳理。根据我国国情，在充分调研和征求社会各方面意见的基础上，对船员就业条件、用工资质、船上设施、社会保障、船员管理、工伤赔偿、人身伤亡赔偿、船员休息休假、劳动安全卫生、法律适用、执法监督等权利义务及执法监察方面进行全面系统的整合，而形成我国的《船员法》。
结束语
《2006年海事劳工公约》已经生效，如何实现我国当前立法、航运管理和司法实务与之顺利衔接，需要一个渐进磨合的过程，更需要社会各界，包括国家有关机构、海商法学界、航运界及海员建设工会等在内各界人士的共同努力。相信在全社会的共同努力下，《2006年海事劳工公约》必定会带来海员的福音，让我们拭目以待！
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